2024年6月1日，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）正式實(shí)施。這是世界首部專(zhuān)門(mén)針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧⒎ǎ俏覈?guó)深化生態(tài)文明體制改革的里程碑。

　　《條例》自2010年納入國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃，歷時(shí)14年終得以落地。它結(jié)束了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域沒(méi)有系統(tǒng)立法的歷史，各級(jí)政府財(cái)政縱向補(bǔ)償有了法律依據(jù)和責(zé)任，地區(qū)政府橫向補(bǔ)償有了法律框架和規(guī)范，市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償有了發(fā)展方向和空間。

　　中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任靳樂(lè)山自2010年參與《條例》立法相關(guān)工作，日前，在接受《瞭望東方周刊》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)，靳樂(lè)山表示：“與其他國(guó)家相比，我國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有五大特點(diǎn)，即力度大、投入多、領(lǐng)域全、法治化進(jìn)程快、對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)顯著。”

　　里程碑式成果

　　《瞭望東方周刊》：中國(guó)為何最先對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全面立法？

　　靳樂(lè)山：中國(guó)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶剿饕褮v經(jīng)25年，領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，從最早的森林補(bǔ)償（1999年）開(kāi)始，逐步擴(kuò)展到草原（2003年）、水流（2005年）、海洋（2010年）、荒漠（2013年）、濕地（2014年）、耕地（2016年）、其他重要生態(tài)環(huán)境要素（2020年），積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了有效的做法。目前，山東、河南和湖北正在探索大氣生態(tài)補(bǔ)償，新疆和甘肅在探索冰川生態(tài)補(bǔ)償。

　　在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償投入方面，與世界其他國(guó)家相比，中國(guó)投入的資金最多。

　　中國(guó)傳統(tǒng)文化中歷來(lái)就有生態(tài)保護(hù)理念，如“天人合一”“斧斤以時(shí)入山林，材木不可勝用也”“竭澤而漁，豈不獲得？而明年無(wú)魚(yú)”等。

　　這些因素，都為立法創(chuàng)造了有利條件。

　　《瞭望東方周刊》：中國(guó)投入的資金規(guī)模有多大？

　　靳樂(lè)山：我國(guó)退耕還林工程是世界上規(guī)模最大、歷時(shí)最長(zhǎng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目之一。1999年以來(lái)，先后開(kāi)展了兩輪大規(guī)模退耕還林還草，中央累計(jì)投入5700多億元。中央補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是每畝地每年16元，有的地區(qū)以地方財(cái)政增補(bǔ)，比如北京市每畝地每年實(shí)際補(bǔ)償70元，蘇州市達(dá)到了250元。

　　自2016年起，國(guó)家實(shí)施第二輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，每年安排資金達(dá)187.6億元。

　　2020年，《長(zhǎng)江十年禁漁計(jì)劃》發(fā)布。至2022年末，中央和地方累計(jì)落實(shí)補(bǔ)償補(bǔ)助資金近270億元，用于退捕漁民安置。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2022年，中央財(cái)政生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入達(dá)2200億元；2023年，僅在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付方面，中央財(cái)政下達(dá)資金1061億元。

　　如此規(guī)模的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入力度，在世界上絕無(wú)僅有。

　　美國(guó)最大的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目是土地休耕，每年投入財(cái)政資金量不超過(guò)60億美元（約合435億元人民幣）。而其他國(guó)家相關(guān)資金投入量就更小了。

　　《瞭望東方周刊》：法治化進(jìn)程快，如何理解？

　　靳樂(lè)山：自20世紀(jì)80年代起，國(guó)際上出現(xiàn)不少類(lèi)似生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目，如法國(guó)的畢磊礦泉水水源地保護(hù)付費(fèi)項(xiàng)目、美國(guó)聯(lián)邦政府的休耕補(bǔ)償項(xiàng)目和紐約市的水源地補(bǔ)償項(xiàng)目，但立法進(jìn)程普遍緩慢。

　　哥斯達(dá)黎加1996年在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展森林生態(tài)效益補(bǔ)償，但主要涉及森林法中有森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臈l款。越南2008年對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)開(kāi)展環(huán)境服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目，制定了全國(guó)性的政策條例。秘魯2014年通過(guò)了“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)分配法案”，中央政府不提供生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，也不參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具體實(shí)施。歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，只限于農(nóng)業(yè)部門(mén)。

　　相比之下，我國(guó)探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間不長(zhǎng)，但法治化進(jìn)程很快。

　　覆蓋八大領(lǐng)域

　　《瞭望東方周刊》：如此大力度的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償投入，成效如何？

　　靳樂(lè)山：我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善取得了顯著成效，全民環(huán)境保護(hù)意識(shí)日益提升。

　　近年來(lái)，在全球森林覆蓋率持續(xù)下降的背景下，我國(guó)森林覆蓋率卻從1999年的18%提升至2022年的24%，成為全球森林資源增長(zhǎng)最多最快的國(guó)家。

　　長(zhǎng)江十年禁漁啟動(dòng)后，長(zhǎng)江干流國(guó)控?cái)嗝孢B續(xù)4年保持二類(lèi)水質(zhì)。2023年，長(zhǎng)江流域優(yōu)良水質(zhì)斷面比例從2015年的81.8%提高到98.5%。

　　這些成績(jī)的取得，是一系列措施綜合施治的效果，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是其中重要一環(huán)。

　　《瞭望東方周刊》：《條例》中哪一條令你最有感觸？

　　靳樂(lè)山：最有感觸的是首次明確給出了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)拿鞔_定義。

　　之前25年，雖然中國(guó)探索了很多生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问?，已?0余部法律法規(guī)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作出了規(guī)定，相對(duì)“碎片化”地體現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償理念。但仍大多是圍繞某一種生態(tài)要素或?yàn)閷?shí)現(xiàn)某一類(lèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)設(shè)計(jì)，沒(méi)有統(tǒng)一的概念和主體，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。很多人對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪吔绮磺宄?，形成兩種不同看法：一種認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是個(gè)筐，什么都能往里裝，如將新能源車(chē)補(bǔ)貼之類(lèi)的經(jīng)濟(jì)手段都視為生態(tài)補(bǔ)償；另一種是認(rèn)為只有政府財(cái)政出資才是生態(tài)補(bǔ)償。

　　《條例》明確了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指通過(guò)財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，對(duì)按照規(guī)定或者約定開(kāi)展生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人予以補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排。

　　“激勵(lì)性制度安排”的界定，將它和懲罰性制度安排如生態(tài)環(huán)境損害賠償進(jìn)行了區(qū)分。

　　生態(tài)環(huán)境損害賠償，是用法律手段處罰生態(tài)環(huán)境的破壞者，確定原則是“誰(shuí)破壞，誰(shuí)賠償”。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，是用政策手段激勵(lì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者，確定原則是“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”。

　　《瞭望東方周刊》：《條例》中生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及的領(lǐng)域有森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地和水生生物資源、陸生野生動(dòng)植物資源等其他重要生態(tài)環(huán)境要素。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》中，涉及的領(lǐng)域只有前7項(xiàng)，為何《條例》增加了最后一項(xiàng)？

　　靳樂(lè)山：此處調(diào)整也令我印象深刻。

　　為保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)，2020年國(guó)家啟動(dòng)長(zhǎng)江十年禁漁，退捕漁民原有生計(jì)受到影響。此外，近年來(lái)我國(guó)陸生野生動(dòng)物數(shù)量逐年恢復(fù)，如云南野生大象入侵農(nóng)田、青海棕熊傷害牛羊等現(xiàn)象明顯增多，為了緩解因保護(hù)野生動(dòng)植物資源而導(dǎo)致的群眾損失，這方面的補(bǔ)償呼聲越來(lái)越高，所以《條例》加入了這一項(xiàng)。

　　這從側(cè)面說(shuō)明我國(guó)的生態(tài)保護(hù)取得了重大成效。

　　《瞭望東方周刊》：如何理解將荒漠納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域？

　　靳樂(lè)山：荒漠是自然生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分，雖然其生態(tài)服務(wù)量無(wú)法與森林、草原、濕地等相比，但在水文調(diào)控、氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性保護(hù)等方面也發(fā)揮著重要功能。它是沙漠與草原、森林等的過(guò)渡與緩沖地帶，一旦遭到破壞，向沙漠轉(zhuǎn)變，帶來(lái)的危害會(huì)很大，所以需要保護(hù)。

　　重視薄弱環(huán)節(jié)

　　《瞭望東方周刊》：在未來(lái)貫徹落實(shí)《條例》的過(guò)程中，哪些內(nèi)容需要引起更多重視？

　　靳樂(lè)山：我認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償會(huì)是相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。

　　生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償一共有三種機(jī)制：財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償。前兩種實(shí)際上都是政府出錢(qián)。我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的特點(diǎn)之一，就是政府投入補(bǔ)償?shù)馁Y金占比大。

　　保護(hù)生態(tài)環(huán)境不僅僅是政府的事，社會(huì)力量應(yīng)該更多參與，鼓勵(lì)更多的市場(chǎng)創(chuàng)新模式。這將為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)更多發(fā)展機(jī)遇。

　　《條例》明確提出，國(guó)家鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資金建立市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金。此類(lèi)事項(xiàng)，建議根據(jù)實(shí)踐再出臺(tái)一些指導(dǎo)意見(jiàn)和細(xì)則，從籌資、運(yùn)作、項(xiàng)目、評(píng)估等方面加以規(guī)范。

　　《瞭望東方周刊》：市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)膭?chuàng)新模式，有何好的案例？

　　靳樂(lè)山：杭州市余杭區(qū)青山村的實(shí)踐值得點(diǎn)贊。

　　青山村附近的龍塢水庫(kù)是周邊幾個(gè)村莊的飲用水源地，水庫(kù)周邊種植了1600畝毛竹林。村民為獲得更高竹林收益，曾大量使用化肥和除草劑，影響了飲用水安全。

　　2014年開(kāi)始，公益組織“大自然保護(hù)協(xié)會(huì)”與青山村合作，采用水基金模式開(kāi)展了小水源地保護(hù)項(xiàng)目，通過(guò)建立“善水基金”信托、吸引和發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、建設(shè)自然教育基地等措施，引導(dǎo)多方參與水源地保護(hù)并分享收益。

　　當(dāng)?shù)卮迕駥⒘值爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)以財(cái)產(chǎn)權(quán)信托的方式委托給“善水基金”集中管理，每年從“善水基金”獲得不低于以往毛竹經(jīng)營(yíng)收益的生態(tài)補(bǔ)償金，并參與分紅。

　　“善水基金”出資成立“水酷”公司（后由青山鄉(xiāng)村志愿者服務(wù)中心等青山自然學(xué)校團(tuán)隊(duì)作為“善水基金”運(yùn)營(yíng)方），作為產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的主體，引入各方資源，拓展農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道、開(kāi)發(fā)文創(chuàng)和傳統(tǒng)手工藝品、發(fā)展生態(tài)旅游等。而隨著水庫(kù)周邊的面源污染問(wèn)題逐漸解決，村民生態(tài)意識(shí)得到提高，鄉(xiāng)村也實(shí)現(xiàn)了綠色發(fā)展。2021年，青山村模式入選自然資源部發(fā)布的第三批生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例。（記者王劍英）